 Законодательное регулирование рынков в Армении ведется по европейскому образцу – с позиций защиты экономической конкуренции. Однако определение монополий и правила их регулирования остаются «за кадром». Поэтому рынки страны, в реальности скроенные далеко не по-европейски, такой подход выдерживают с трудом. Депутат Национального Собрания от фракции АРФ «Дашнакцутюн» Ара Нранян представляет основные идеи составленного фракцией проекта нового закона «Об антимонопольном регулировании», который за свою недолгую жизнь уже успел получить отрицательное заключение в правительстве.
Каковы основные положения закона, меняющие логику экономического регулирования с защиты конкуренции на борьбу с монополиями?
Действующее законодательство Республики Армения направлено на защиту экономической конкуренции. Такое законодательство не запрещает существование и деятельность монополий – только запрещает злоупотребление доминирующей позицией на рынке. Такая модель более принята в европейских странах, однако опыт показал ее недостаточную эффективность: система государственного управления не всегда поспевает за недобросовестными хозсубъектами, более гибкими и оперативными, а порой и более хитрыми. Такая модель не гарантирует реальной конкуренции на рынке, а на примере Армении можно с уверенностью сказать, что и способствует усилению монополий, под диктатом которых находятся сегодня почти все рынки товаров и услуг. Учитывая это обстоятельство, мы предлагаем изменить экономическую политику с защиты конкуренции на строгое ограничение монополий. С этой целью наша фракция предложила законопроект и пакет сопутствующих правовых актов.
В проекте устанавливается перечень допустимых в Республике Армения монополий. Законной монополией может быть только государственная, естественная или чрезвычайная. Государственная монополия – это та, исключительное право на которую принадлежит государству. Естественная – та, где логичнее и экономически целесообразнее действовать одному хозсубъекту. Чрезвычайная монополия может в исключительных случаях и на ограниченный срок устанавливаться государством. Существование иных монополий закон исключает. Если государство не объявило о собственной монополии на какую-то отрасль, если не выдало какому-либо хозсубъекту разрешение на временную чрезвычайную монополию, то кроме естественной монополии, никакой другой в Армении существовать не должно. Это коренное различие между нынешним законом «О защите экономической конкуренции» и предлагаемым нами законом «Об антимонопольном регулировании». Что касается естественных монополий, то поскольку мы считаем, что они совпадают с определением общественных услуг, то мы предлагаем объединить ныне действующие Госкомиссию по защите экономической конкуренции (ГКЗЭК) и Комиссию по регулированию общественных услуг (КРОУ) в единый Антимонопольный орган. Какие обязанности появятся у нынешних де-факто монополистов? Если это не чрезвычайные монополии – то есть если государство, исходя из какой-либо чрезвычайной ситуации, будь то военное положение или экономическая целесообразность, не выдало разрешения на монополию – тогда монополисты должны прекратить свою деятельность. Прекратить как монополисты и продолжать работать исключительно в конкурентных условиях. Это может быть сделано или в форме установленного государством разделения на несколько компаний, или исходящих от государства стимулов к формированию предприятий, действующих в условиях конкуренции. Или же в виде карательных мер – если выяснится, что хозсубъект достиг монопольного положения или удерживает его с нарушениями закона.
В законе предлагается повысить штрафы за его нарушения (злоупотребление доминирующим положением, уклонение от предоставления информации и др). Чем обоснованы предлагаемые повышения, и может ли это повлиять на поведение хозяйствующих субъектов?
Да, в законопроекте предлагаются более строгие наказания. За заключение антиконкурентного соглашения штраф предлагается повысить с 2 до 5% выручки хозяйствующего субъекта за предыдущий год. За отказ от декларирования слияния и поглощения, приводящего к повышению концентрации рынка, штраф предлагается повысить с 4 до 10% выручки. Однако здесь я бы больше отметил важность не повышения штрафов, а конкурентной атмосферы, которая должна сложиться в результате действия закона. Так, если сегодня штраф за злоупотребление доминирующим положением на рынке не приводит к существенным изменениям в поведении хозсубъектов, то согласно предлагаемому закону, монополист просто не имеет права на существование – а значит, не может отделываться выплатой номинальных штрафов от случая к случаю. Мы понимаем, что размеры штрафов и их роль могут потребовать обсуждений. Но для нас важно их принципиальные последствия – изменение ситуации на рынке в пользу здоровой конкуренции.
И в нынешнем, и в предлагаемом законе предлагаются достаточно строгие критерии слияний и поглощений и их заблаговременного декларирования. Станут ли эти меры эффективными против неявных монополий, когда фактический владелец нескольких предприятий может управлять ими через зицпредседателей?
Подобные ситуации для регулирующего органа неизбежны, и не только у нас. Однако страна наша, в конце концов, небольшая, и все эти «тихие ходы» раскрыть очень легко. На примере Госкомиссии по защите экономической конкуренции можно увидеть, что при желании можно раскрыть и согласованную среди игроков рынка ценовую манипуляцию, и другие нарушения. Еще легче их будет раскрывать, имея антимонопольный орган с более широкими полномочиями.
Если в Европе или США монополистами становятся, скупая конкурентов, то здесь монополист с нуля может получить на откуп целый рынок. Исходя из этого, актуально ли подробно регулировать законом слияния и поглощения?
В условиях Армении образование монополии не всегда может быть обусловлено расширением компании. Однако, поскольку в законе надо предусмотреть все возможные ситуации, то мы даем определение и слияний и поглощений, и их регулирования, даже если число нарушений здесь может быть не столь большим.
Получила ли АРФД какие-либо отзывы о законопроекте?
Свое заключение в начале июля представило правительство. Как ни странно, в нем совершенно не затронута идеология и содержательная сторона законопроекта. Весь объем замечаний делится на две большие группы. Во-первых, оспаривается целесообразность объединения ГКЗЭК и КРОУ, во-вторых – критерии и процедуры назначения членов предлагаемого антимонопольного совета. Правительство так и не ответило нам, целесообразно ли изменить законодательство по защите конкуренции на антимонопольное. Объединение двух регуляторов правительство считает нецелесообразным ввиду различия их функций. Отсюда видно, что правительство оставило без внимания идейную составляющую законопроекта. Общественные услуги мы рассматриваем как естественные монополии. Учитывая это, понятно и наше предложение передать их регулирование в ведение антимонопольного органа. Следовательно, вначале правительству следовало ответить на главный вопрос: считает ли оно необходимым ввести в Армении антимонопольное регулирование? После этого уже можно было обсуждать все технические вопросы – к примеру, один должен быть регулятор или два. Так, часть 3 статьи 3 нашего законопроекта устанавливает список естественных монополий – энергетическая и водная системы, связь и электронные коммуникации, почта, железнодорожный транспорт, обязательный техосмотр транспортных средств, общественный транспорт, в том числе электротранспорт и метро. Мы не претендуем на законченность этого списка – характерно, что и этот вопрос не затронут в отзыве правительства. Правительство просто считает спорным объединение двух органов само по себе. Но если этот вопрос рассмотреть в контексте естественных монополий, все станет на свои места. Следующий вопрос, поднятый правительством – назначение членов антимонопольного органа и их независимость. Критикуя наше предложение назначать членов совета со стороны парламента и представителей гражданского общества, говоря, что это не содействует их независимости, правительство не дает ответа на другой важный вопрос – являются ли сегодня КРОУ и ГКЗЭК независимыми и действуют ли вне политической конъюнктуры и давления? Мой ответ – нет. Утверждать, что у нас есть два независимых органа, выносящих независимые решения, по меньшей мере неискренно. Если теперь члены этих комиссий назначаются президентом и не представляют отчет о своей работе Национальному Собранию, это не значит, что члены этих комиссий действуют независимо. Законопроект предлагает назначение 6 из 13 членов антимонопольного органа президентом по представлению премьер-министра. Остальные будут выбираться представителями гражданского общества. В этом случае их ответственность перед обществом будет более высокой.
В своем отзыве правительство отмечает, что регулирующие органы действуют достаточно эффективно. Но наш законопроект направлен не на повышение эффективности в рамках действующей системы, а на ее изменение с тем, чтобы она отражала ожидания политических сил и общества. Замечания правительства, на наш взгляд, носят технический характер, политической оценки как таковой здесь нет. Они могли бы быть рассмотрены на повестке дня парламента, между первым и вторым чтениями. Кардинальные же вопросы, поднятые в законопроекте, в отзыве на него обходятся стороной.
В законе предлагается установить предельные нормы прибыльности для естественных монополистов, действующих в области общественных услуг. Чем Вы обосновываете такой подход?
Если мы даем четкое определение монополий, то логично, что для этих отраслей мы можем установить нормы прибыльности. В конце концов, сегодня Комиссия по регулированию общественных услуг рассматривает обоснования повышения тарифов на газ, воду или электричество, которые представляют соответствующие операторы. И нам не кажется странной мысль, чтобы при рассмотрении заявок на пересмотр тарифов регулирующий орган руководствовался зафиксированной нормой максимальной прибыльности. Никому не придет в голову делать из нее механизм "возмездия" и устанавливать ее в размере 0 или 1%. Однако если компания действует на рынке, где нет конкуренции, которая бы сама устанавливала нормы прибыльности, делать это должно государство. Мы предлагаем, чтобы такие решения выносил Антимонопольный орган.
Как Вы относитесь к формулировкам типа "разумная прибыль", которые в профильном законодательстве заменяют определение норм прибыльности?
Любой хозяйствующий субъект должен иметь разумную прибыль - если действует в конкурентном поле. Если он действует вне конкуренции, то "разумная" прибыль может быть гораздо выше нормальной и приемлемой для остальных. Кто они, эти остальные? Многие годы у нас не решается коренная проблема регулирующей политики. Правительство не рассматривает общественные услуги как важнейшие артерии экономики. И когда тарифы на услуги рассматриваются без какого бы то ни было соотнесения с экономической ситуацией, мы сталкиваемся с недовольством по поводу подорожания и воды, и электричества, и газа. Вызвано оно и инфляционными толчками, и необоснованным и бесконтрольным повышением цен, и отрицательным влиянием на себестоимость производимых и импортируемых товаров. По моему глубокому убеждению, нельзя рассматривать естественного монополиста просто как субъекта, преследующего получение прибыли, если его услугами пользуются три миллиона людей и десятки тысяч хозяйствующих субъектов. Тарифы таких компаний должны учитывать интересы экономики. А сегодня монополист и потребитель, которого он обслуживает, рассматриваются в полном отрыве один от другого. Оросительная система отстранена от нужд сельского хозяйства и в первую очередь стремится выработать процент запланированной прибыльности. "АрмРосгазпром" стремится окупить свои инвестиции. И здесь трудно что-либо возразить - все это частные субъекты, которые в первую очередь учитывают свои интересы. Такое поведение естественно в условиях нынешней системы, и эта якобы «свободная, независимая от политической конъюнктуры» регулирующая модель как раз и мешает единству экономического поля, единству поставщиков и потребителей общественных услуг. Государство попросту передало регулирующие функции в «концессию» формально независимым органам, а на деле - крупным монополистам.
Насколько эффективным может стать общественный контроль за сохранением экономической конкуренции, который предлагается в законе? Имеется ли для этого в общественном секторе критическая масса структур, авторитетных и финансово независимых от тех, кого они будут контролировать?
Мы придаем важность участию гражданского общества в контроле за соблюдением антимонопольного законодательства. Наверное, одна из главных проблем нашей общественной жизни - это отсутствие общественного участия не только в процессе принятия решений, но и в обсуждениях экономических программ, целесообразности тех или иных шагов. На долю общества выпадает только пожинать плоды бесконтрольной экономической политики. Мы считаем, что общественный контроль как раз в антимонопольном регулировании может иметь положительный результат, потому что, в отличие от других сфер общественной жизни, эта сфера прозрачна и доступна любому рядовому гражданину, будь то крупные злоупотребления монополий или повышение цен в магазинах. Не хочу впадать в пессимизм и говорить, что независимых организаций у нас нет. Говорить так - значит не верить в будущее своей страны. Я верю, что найдутся - да и сегодня существуют - смелые и независимые люди, которые возьмут на себя сложные задачи во имя того, чтобы самый широкий круг людей в нашей стране чувствовал себя более уверенным и защищенным. У нас есть организации, проявляющие активность в общественной, социально-экономической жизни. Государственные органы как раз всячески пытаются отдалить такие организации от участия в обсуждении и принятии решений. Контроль общества за монополиями здесь станет механизмом противовеса. Вообще отсутствие противовесов - одна из самых чувствительных для нас проблем, будь то в парламенте, на политическом поле и вообще в стране. Если мы сформируем реальный сбалансированный механизм, то всегда найдется кто-то, готовый заполнить пустоту на весах.
Если действия правительства по повышению финансовой прозрачности крупных налогоплательщиков являются компонентами единой стратегии, то каких регуляторных решений логично ожидать в будущем?
Конечно, все эти шаги входят в одну стратегию, но какова ее цель? Предпринятые действия дают основания усмотреть в качестве цели обеспечение тотального контроля над бизнесом. Правительство вносит в парламент законопроекты, еще более усиливающие зависимость хозсубъекта от субъективных решений тех или иных государственных органов. Все эти решения имеют мало общего со стратегическими задачами экономики, так как стимулирует импорт, не создает механизмов защиты местного производства, и как следствие не создает в стране новых рабочих мест.
Спасибо
Беседовал Арам Гарегинян, АрмИнфо
|
